Registerkartan – vad var det ?
När jag studerade på KTH i slutet av 60-talet hade vi någon enstaka föreläsning om fastighetsregistret men kartan som hörde till fastighetsregistret – registerkartan och dess historiska föregångare – nämndes nästan inte alls. Efter några år i det statliga lantmäteriet fick jag en tjänst på registerenheten vid LMV i Gävle och jag skulle som en kombination av tillfälligheternas spel och ett kartintresse komma att under många år och i olika roller ägna mig åt registerkartans utveckling, inte minst övergången till digital hantering. Begreppet DRK, digital registerkarta kom så småningom att bli inarbetat och välkänt.
Men i begynnelsen var ingenting digitalt. Registerkartan i dess lite olika skepnader var I början av 70-talet en synnerligen analog produkt. Den karttekniska nivån var allmänt låg och karthanteringen kunde visa upp en rad kvalitetsproblem liksom det faktum att det praktiska arbetet med kartan hade låg status både hos statliga och kommunala registermyndigheter. Sammantaget innebar detta att registerkartan var svår att sprida utanför de berörda myndigheterna. Den uppfattades som en ren myndighetsintern komplettering till fastighetsregistret och med begränsad samhällsnytta. Och i de kartografiska sammanhangen förbigicks registerkartan med en besvärande tystnad.
Trots alla bristerna så fanns det en dold potential hos registerkartan som jag snart blev varse. Det fanns uttalade ambitioner att registerkartan skulle täcka allaområden i landet och dessutom skulle registerkartan ajourföras, i princip dagligen även om det på sina håll länge var lite si och så med det i praktiken. Dessa ambitioner samt en allmän ambition i början av 70-talet att göra kartan till en mer jämbördig del av det nya databaserade fastighetsregistret lade grunden för en viktig första utvecklingsomgång som inte primärt var digital men som skulle visa sig vara helt nödvändig som plattform för kommande digitala ambitioner.
Integrering och samverkan – 70-talets ledord
Arbetskulturen på registerenheten var av tradition mycket detaljinriktad. Jag gjorde tappra försök att anpassa mig till detta men var egentligen mer intresserad av förändringsarbete. Som ganska ny på registerenheten och med något naiva ambitioner att åstadkomma förändringar var det ändå positivt att se att det fanns en viss beslutad och även påbörjad utveckling av registerkartan som skulle beröra framförallt tre områden.
- Fler objekt. Den i sig självklara fastighetsindelningen på registerkartan var på väg att kompletteras med yttergränser för planer, markreglerande bestämmelser och rättigheter samt några andra objekt. Detta ökade påtagligt kartans användbarhet utanför de närmast sörjande myndigheterna
- Bättre kartteknik. På landsbygden med en snabbt alltmer yttäckandeochortofotobaseradekonomisk karta integrerades registerkartan bättre med ekonomiska kartan genom bl.a. särskilda deloriginal för registerkarteinformationen. Och i tätorterna skedde gradvis en delvis motsvarande integrering mellan nya kommunala primärkartverk och motsvarande registerkarta.
- Samverkan som bas för integreringen.I det inledande skedet gick det relativt lätt att få förståelse för och genomföra den praktiska samverkan som krävdes för att kunna genomföra integrering med både ekonomiska kartan och de kommunala kartverken. Registerkartan anpassades också till nya standarder som TFA (Tekniska Förklaringar och Anvisningar till mätningskungörelsen).Handböcker producerades och utbildningar genomfördes.
Den här utvecklingen rullade på, kanske inte jättefort men vi var några entusiaster som ville höja tempot och även så smått titta på IT-tekniken i vardande och hur den skulle kunna användas för registerkartan. Och då sneglade vi främst på ajourhållningen. Ajourhållning är ofta krångligt vid en analog hantering men med digital hantering så finns möjligheterna på ett helt annat sätt. Vi gjorde några ytterst blygsamma försök som kompletterades med teoretiska betraktelser. Men utvecklingen på IT och GIS-områdena började gå så rasande fort att det var svårt för oss att hänga med och ta kraftfulla initiativ. Vi hade fullt upp att klara det vi redan åtagit oss.
Sen väntade ett nytt årtionde bakom hörnet med som det skulle visa sig helt nya förutsättningar och arbetssätt även för svenska myndigheter. Det skulle komma att komma att påverka arbetet mot digital hantering av registerkartan kraftfullt – på gott och ont.
”NPM” samt Mål- och Resultatstyrning. 80-talet förändrade allt.
Under 80-talet kom mycket att handla om produktion av bättre analoga registerkartor. Det var en produktion som ofta stöddes av digital teknik och i spåren av detta diskuterades intensivt hur den stora mängd databaser som också blev resultatet skulle hanteras och utnyttjas. Ett exempel på den ökande produktionen var statliga satsningar på s.k. kartcentraler i främst Kiruna och Karlskrona där den initiala analoga produktionen ganska snart ersattes av digital sådan. Och parallellt började man utreda vad en framtida helt digital registerkarta skulle innebära och vilka krav som skulle ställas på den.
Det skedde även förändringar i samhällsklimatet som kom att påverka registerkartehanteringen och utvecklingen mot DRK. ”New Public Management, NPM” svepte som en våg över världen i fotspåren av Reagans och Thatchers regimer. Det allmänna skulle arbeta med det privata näringslivet som ledstjärna. För registerkartan blev det mer fokus på att kartor och databaser representerade ekonomiskt stora värden. Hur skulle dessa guldägg bäst utnyttjas?
Kommunförbundet var starkt irriterat över att Lantmäteriverket inte alltid betalade för sig när man utnyttjade kommunala primärkartor och databaser för att producera nya registerkartor över statligt administrerade områden. Ibland betalade man höga ersättningar, ibland ingenting alls och det förekom också att LMV ersatte kommunerna genom byteshandel, t.ex. hjälpte en kommun med fastighetsutredningar i något område. Även i en rad andra frågor som berörde registerkartan blommade diskussioner upp om ekonomiska frågor. Ofta blev motsättningar tydliga som kunde hindra eller försvåra nödvändig samverkan.
Efter mycket diskuterande och många möten där inte alla var produktiva så gick ändå utvecklingen mot att all samverkan skulle regleras i affärsmässiga avtal och alla insatser värderas i kronor och ören. Man enades så småningom kring detta och började arbeta med en avtalsmodell som innefattade ramavtal, normalavtal och individuella avtal.
I Sverige började många myndigheter nu tillämpa ”Mål- och Resultatstyrning” en styrform som fokuserar på årliga mätbara resultat och kostnader. Det var måhända bra att få lite mer ordning och reda i myndighetsstyrningen men det finns även tydliga problem kopplade till denna styrform. Registerkartehanteringen är en verksamhet som förutsätter samverkan på olika plan för att fungera väl. Insatserna kan kosta en del och vinsterna kommer inte omedelbart utan på lång sikt och mer hos de framtida användarna än hos de berörda myndigheterna. Mål- och resultatstyrningen har ett annat fokus och svårigheterna för samverkan började nu synas mer tydligt.
Själv minns jag från denna tid särskilt alla möten som förväntades innebära bättre samverkan men som ofta kom att handla om historiska orättvisor och misstag. Ibland tappade jag fokus och kom på mig själv med att sitta och uppskatta vad alla dessa möten egentligen kostade i tid och pengar. Men med lite distans så började jag inse att alla stora förändringar i riktning mot ökad samverkan måste ha en rejäl startsträcka där först gamla motsättningar kunde tuggas klart och läggas undan från bordet. Någonstans här vaknade idén att börja forska kring samverkan, titta på denna företeelse från helt andra perspektiv.
90-talet – DRK en realitet i spåren efter ny lantmäteriorganisation
I början av 90-talet kom vi ändå att tillsammans med kommunerna utreda ett koncept för framtidens digitala registerkarta (Geografisk FastighetsIndelning, den s.k. GFI-utredningen). Det blev bara en halv framgång. Det var lågkonjunktur och regeringen sade nej till ett mindre penningtillskott som var nödvändigt för att komma igång på ett bra sätt. Kommunerna var också tveksamma eftersom man ansåg att det var oklart hur deras kostnader för medverkan skulle finansieras.
Det blev lite stiltje ett tag men utvecklingen gick ändå vidare. Lantmäteriet byggde vidare på den digitala ekonomiska kartan och genomförde under några år en större arbetsmarknadssatsning vad gällde digital produktion i tätorter, helt enligt tankarna i GFI-utredningen.
Den stora förändringen skedde emellertid lite senare och som en följd av den stora omorganisationen av lantmäteriverksamheten vid mitten av årtiondet. Bl.a. innebar det bildandet av nya statliga och kommunala s.k. lantmäterimyndigheter där de kommunala bildades först efter ett särskilt ansöknings-, prövnings- och godkännandeförfarande. Snart hade ändå 39 av de större städerna bildat egna kommunala lantmäterimyndigheter och då hände något märkligt.
En auktoritet inom samverkansforskningen, Robert Axelrod, menar att samverkan kan vara ett bra alternativ om parterna bedömer att ”man kommer att ha mycket med varandra att göra i framtiden”. Det var nog detta som hände efter den stora omorganisationen. Medvetenheten ökade dramatiskt om att statligt och kommunalt lantmäteri skulle komma att ha mycket med varandra att göra och att därmed var en verklig – inte bara pratad och teoretiskt diskuterad – samverkan nödvändig och måste tas på allvar. Själva klimatet för samverkan hade därmed hastigt förbättrats. IT-utvecklingen drev på medan många inflytelserika i en äldre generation fortfarande stretade emot.
Det förbättrade samverkansklimatet ledde till ett antal produktiva möten om hur man skulle ha det i framtiden. Ur detta kom ett projekt ”Målbild 2000” som skulle ta fram ett tekniskt gränssnitt för kommunikationen mellan stat och kommun men även reda ut samverkansfrågor i sammanhanget. Resultatet kom i början av år 2000 och visade sig vara en bra grund för fortsatt mer praktiskt arbete. Det förnyade koncept för registerkartan som man arbetade fram gick under benämningen Nationell Digital Registerkarta, NDRK.
Två faktorer var särskilt gynnsamma för att ge fortsatt samverkan och praktiskt arbete en rejäl skjuts framåt. Dels så enades man om en samverkansprincip där kommunerna inte bara utgjorde ett slags underleverantörer till Lantmäteriet utan man skulle vara likvärdiga parter i den nationella informationsförsörjningen. Sen klarade man också ut hur fördelningen av intäkter från framtida försäljning skulle hanteras med en modell som var lätt att förstå. Det är intressant att senare forskning kring samverkan också pekar ut dessa faktorer som viktiga för att uppnå bestående resultat.
När seklet var till ändå hade alltså förutsättningarna för framgångsrik praktisk uppbyggnad av NDRK förbättrats betydligt. Det hade hänt mycket sedan GFI-idéerna presenterades knappt 20 år tidigare. Men mycket praktiskt arbete väntade nu. Och då skulle samverkan testas ordentligt. Jag var ändå entusiastisk inför fortsättningen och beslöt mig för att fortsätta arbeta med detta. I bakhuvet malde dock vissa tankar om att alla kanske inte delade denna entusiasm och att kanske inte alla hade så väldigt stor förståelse för vad samverkan krävde i praktiken.
Efter millennieskiftet – hårt praktiskt arbete men målet i sikte
Nu väntade mycket praktiskt arbete. De övergripande överenskommelserna, avtalsmodellerna, samverkansprinciperna och en grov planering fanns där men nu skulle allt sättas på prov i handfast gemensamt arbete med alla data. Gränssnittet som ännu bara var skrivbordstestat skulle vidareutvecklas till ett praktiskt användbart verktyg. Produktion och rättning av både kommunala och statliga databaser skulle genomföras av olika inblandade kompetenser på både den kommunala och statliga sidan. Förutsedda svåra frågor avseende t.ex. texthantering, punktnumrering och kvalitetsmärkning skulle lösas både modellmässigt och tekniskt/praktiskt. Rättade och godkända databaser skulle uppdateras och integreras i den nationella basen. Löpande uppdatering och förvaltning skulle påbörjas. Allt skulle hållas samman av ett centralt projekt, Arbetsuppgifter skulle fördelas och löpande stämmas av.
Det blev ett ganska hektiskt arbete omgående där jag hade rollen som projektledare och lite av spindeln i nätet. Men jag kunde omöjligen ha detaljkoll på allt och mycket hängde på engagerade medhjälpare både i Lantmäteriet och i kommunerna. En sak vi inte varit så medvetna om klarnade nu. För att klara uppgifterna på den kommunala sidan och göra det i tid var kommunernas systemleverantörer extremt viktiga. De var inte officiella ”partners” i denna samverkan men vi fick snabbt improvisera och genom möten och kontakter försöka dra in dem i det löpande projektarbetet.
Det var svårt inledningsvis att hålla både tidplaner och kostnadsramar och i ärlighetens namn förekom i början en hel del slitningar och problem. Men vi hade en förstående och långsiktigt tänkande styrgrupp som var ett stöd när tidplaner inte riktigt höll eller när budgeter måste överskridas. Hos mig själv malde en del tankar och frågor hur det ändå kunde uppstå så många problem trots att alla förutsättningar fanns på plats, vi hade ju varit så noga. Så småningom började jag ana att även om samverkan stod högt i kurs hos berörda ledningar och styrgrupp så hade kanske inte alla inblandade som arbetade med de konkreta momenten samma förståelse för vikten av samverkan i det dagliga arbetet. Individer har också olika fallenhet för att samverka. Vissa har ”tränat” det ofta och andra har det inte. Exempelvis så insåg inte alla att om man av nåt praktiskt skäl sköt upp en viss uppgift nån vecka till förmån för nåt annat högprioriterat så låste man kanske upp tre personer på andra arbetsplatser som var helt beroende av att detta moment utfördes för att komma vidare i sina egna uppgifter.
Det här handlade alltså om daglig samverkan och kommunikation för att arbetet som helhet skulle flyta på bra. Allt kan heller inte exakt planeras i förväg och arbetsledas. Man måste både kunna improvisera och snabbt ta nya beslut när saker dyker upp och situationen så kräver. Sånt här som har med samverkan att göra började fascinera mig alltmer och i bakhuvudet växte en tanke att studera det här mer vid något tillfälle i framtiden. En sak stod dock redan klar. Det räcker inte om projektledningen är genomsyrad av samverkansfilosofi, de som arbetar med de konkreta åtgärderna måste ha motsvarande förberedelser och förståelse för samverkan. Här fanns lite av kärnan i vad som orsakade våra problem inledningsvis insåg jag.
Så småningom lossnade det ändå och i november 2004 kunde vi demonstrera hur ajourföringar av fastighetsindelningen i vår pilotkommun Västerås med full automatik via vår gränssnittslösning ”Bryggan” uppdaterade den centrala databasen i Gävle. Och detta trots att Västerås och Lantmäteriet arbetar med informationen i tekniskt helt olika miljöer. Samverkan gjorde detta möjligt! Därmed var vi skarpt igång och sen återstod ju bara resten av Sverige.
Därefter har resan bestått i att kvalitetsutveckla och komplettera informationen, integrera de statliga och kommunala databaserna och se till att ajourhållningen fungerar. Jag har fått vara med även i dessa faser i lite skiftande roller. Det kändes tillfredställande att när jag gick i pension så var DRK i det närmaste klar i hela landet. För mig personligen var det kanske ännu mer tillfredställande att jag blev så intresserad av hur samverkan fungerar och kunde påbörja ett forskningsprojekt rörande detta. Och för DRK finns stora möjligheter till framtida utveckling, förbättringar och möjligheter till ökad nytta. Det lurar förstås faror efter vägen och de inblandade kommer att få kämpa för att bevara och utveckla samverkan, den är inte given med automatik. Slutligen får man inte glömma bort två frågor som i många stora IT-projekt ofta tenderar att lågprioriteras: Arkivfrågor och IT-säkerhet!
tulkaolle@telia.com