Det finns flera lagar och nationella policydokument som styr utformningen av svenska gator. Inom forskningsprojektet Smarta gator på KTH har vi satt de viktigaste av dessa i ett trend- och utmaningsperspektiv och jämfört dem med internationella exempel. Vi har även läst igenom några exempel på kommunala dokument som vägleder gatuutformning. Fem frågor har använts för att utvärdera dagens gatupolicys.
- Prioritering av kapacitetsstarka hållbara transporter, som gång, cykel och kollektivtrafik?
- Trafiksäkerhet, tillgänglighet, trygghet, och social värden?
- Digitaliserade transportsystem, nya fordonstyper, självkörande fordon och geofencing?
- Klimatanpassning, biologisk mångfald, ekosystemtjänster och resiliens?
- Temporära åtgärder, succesiv ombyggnad och flexibilitet i funktioner?
Detta är vad vi ville undersöka. Det är således inte en komplett hållbarhetsanalys utan beaktar de viktigaste trenderna och utmaningarna inför framtiden. Utifrån denna genomgång kan slutsatsen inte bli annat än att det finns allvarliga brister i svensk gatupolicy, från nationell till kommunal nivå. I synnerhet den nationella nivån brister i grundläggande hållbarhet och trendanalys.
Trafikförordningen, handboken VGU och Trafikverkets och Transportstyrelsens tolkningar av dessa policydokument visar på en grundläggande brist på förståelse för staden som socialt, ekonomiskt, ekologiskt och rumsligt system och infrastruktur. Det går inte att påstå att dessa policys och policyaktörer prioriterar kapacitetsstarka hållbara transporter, som gång-, cykel- och kollektivtrafik. Plan- och bygglagen och handboken TRAST har i text högre ambitioner men är allt för diffust skrivna när det gäller kvantitativa krav och konkret utformning och blir därför tandlösa. I TRAST finns inga mått som tvingar till en mer hållbar fördelning av gatumarken som främjar hållbara transporter.
Genomgången av kommunala policys visar att storstadskommunerna Stockholm och Göteborg nu är på väg att ändra sina egna gatupolicys i en mer hållbar riktning. Föreslagna gatusektioner ger mer plats för gång, cykel och kollektivtrafik än idag. Men även i dessa policys vill textbeskrivningarna mer än vad som syns i konkreta utformningsförslag. Det finns en önskan om ”levande stadsmiljö” som prioriterar människor framför fordon, men när det kommer till konkret verklighet så visar det sig vara svårare att just prioritera en sådan, förmodligen på grund av lagstiftning och VGU, men även planeringspraxis och kompetens. Detta blir särskilt tydligt i en liten tätort som Norrtälje där man i sin Tekniska handbok mest förlitar sig på nationell policy. Den tekniska handboken i Norrtälje förefaller heller inte spegla en kommun med större ambitioner om att ändra resvanor till förmån för mer gång, cykel och kollektivtrafik. Policyn blir då ett starkt styrande verkningsmedel för att bibehålla ett bilanpassat ”business as usual”. Det finns inget dokument i Sverige som är i närheten av NACTOs Global Street Design Guide (2017) i insikten om hur hållbara transporter måste prioriteras.
Fordons hastighet är avgörande för gatornas säkerhet, tillgänglighet, stadsliv och sociala värden. Hastighetsgränser infördes i Sverige första gången år 1907 då högsta tillåtna hastigheten i tätort sattes till 15 km/h under dagtid och 10 km/h efter solens nedgång. Hastighetsgränsen höjdes 1923 till 35 km/h i tätort och 45 km/tim utanför tätort. År 1930 togs hastighetsgränsen bort utanför tätort och 1936 gjordes samma sak i tätort. År 1955 återinfördes en hastighetsgräns i tätort, främst på grund av att antalet olyckor där hade ökat betydligt.
I Trafikanalys utredning ”Sänkt bashastighet i tätort” (2017:16) föreslås en sänkning från 50 km/h till 40 km/h. Utredningens resonemang kan betraktas som ganska makabra då konsekvenserna för olika hastighetsscenarier framförallt räknas som antalet döda. Man avfärdar en sänkning till 30 km/h som ”en tydlig prioritering av oskyddade trafikanter, men skulle också innebära större restidsförluster”, utan en grundlig analys av restider. Miljöeffekter nämns, men inget om attraktivitet och ekonomiska värden eller folkhälsa och jämlikhet, att minskade hastigheter skulle leda till minskad otrygghet på grund av trafikvåld, inte bara fysiska skador utan även de konkreta hot som fordonstrafiken utgör. Att en statligt tillsatt utredning visar sådan brist på förståelse för urbana rum och sammanhang är ytterst problematiskt för framtida hållbar stadsutveckling, men det återspeglar den syn som finns i Trafikförordningen och VGU.
I TRAST redovisas trafiksäkerhet, trygghet och tillgänglighet mer ingående men det finns här ingen insikt om att dödlig hastighet är problematisk i en stad och att det svårligen bör vara en tätorts ”bashastighet”, och att all annan (lägre) hastighet är ett undantag. Tyvärr avspeglas även denna syn i kommunens policys för hastigheter, eftersom de är styrda av de hastighetsnormer som sätts nationellt. Exempelvis finns varken 20 km/tim eller 10 km/tim som formell hastighetsgräns. 20 km/tim är en hastighet som enligt forskningen inte är dödlig och borde således kunna vara ”bashastighet” inom tättbebyggt område, alla andra hastigheter bör betraktas som så farliga undantag vilka följaktligen kräver särskilda säkerhetsåtgärder. Tillgänglighetsfrågorna rörande olika typer av funktionshinder är generellt relativt bättre behandlade i gällande policys då det finns starkare lagstöd för dessa frågor.
Digitaliseringen har kommit med stormfart och överraskat transport- och samhällsplaneringssektorn. Exempelvis fenomenet elsparkcyklar är något som kommunerna inte vet hur de ska hantera och här finns inget stöd i Trafikförordningen, VGU, eller TRAST. Inte heller självkörande fordon, geofencing eller hastighetskontroll är något som seriöst behandlas i några nationella eller kommunala policydokument. Det finns inget dokument i Sverige som är i närheten av NACTOs guide Blueprint for Autonomous Urbanism (2019).
På svensk nationell policynivå är det konsensus om att klimatförändringarna kommer öka kraven på framtidens gator. Att staden behöver utvecklas för att skydda och främja den biologiska mångfalden och naturens ekosystemtjänster är också tydligt uttryckt i nationella miljömål, vilket i stort återspeglas i Plan- och bygglagen. Däremot finns intet eller mycket litet av detta i Trafikförordningen, VGU och TRAST. När det gäller gatuutformning så handlar dessa frågor i stort om dagvattenhantering, träd och grönska. I kommunala policydokument finns ofta ambitioner om grönare gator men i föreslagna gatutyper så syns litet av detta i konkret form. Återigen finns inget så genomarbetat och visionärt som NACTOs Urban Street Stormwater Guide (2017).
Världen över pågår det tusentals experiment att ändra gatumiljöer för bättre hållbarhet och attraktivitet (Ståhle, 2017, Alla behöver närhet). Det har kallats ”tactical urbanism” och innebär att med temporära åtgärder pröva nya sätt att använda gatan. Det kan vara att tillfälligt stänga av för fordonstrafik, göra körfält till cykelfält, göra parkeringar till uteplatser. Ett av det mer storskaliga projekten var när man tog bort biltrafiken från Times Square i New York, men även i Sverige har experiment genomförts så som Götgatan i Stockholm och sommargågatorna i Göteborg. I Trafikförordningen, Plan- och bygglagen, VGU, TRAST eller i kommunala policys syns inget av detta synsätt. Det står litet om ombyggnationer men inget om att temporära lösningar kan vara ett sätt att nå en mer permanent förändring, vilket är det synsätt som genomsyrar NACTOs Global Street Design Guide. Fokus är här på att dagens gator måste transformeras för att bli hållbarare och attraktivare och att temporära lösningar är medel för detta.
När det gäller flexibilitet i funktioner finns inte mycket mer än det som står om ”shared space” och gångfartsgator. Generellt är nationella och kommunala policys tveksamma till denna form av delade trafikrum. Det är mycket som måste stämma för att gående ska kunna accepteras dela samma yta som bilister. Erfarenheterna verkar vara blandade och osäkra. Det finns dock många äldre gatumiljöer som regleras med gångfart och som verkar fungera väl med tanke på deras popularitet, Gamla stan i Stockholm, Innanför Vallgraven i Göteborg, City i Malmö. Och tittar vi internationellt så finns exempelvis Hollands Woonerfgator och Tokyos lokalgator i stort. En nyckelfråga är som tidigare nämnts hantering av fordonshastigheterna.
Sammanfattningsvis så är Trafikförordningen och VGU inte uppdaterade för att möta framtidens trender och utmaningar, och styr inte heller i tillräcklig utsträckning mot en hållbar stadsutveckling. Ett stort problem är att det är dessa policydokument som styr mycket av städernas gatuutformning med kvantitativa mått och krav. TRAST är mer uppdaterad men utgår från kvalitativa beskrivningar som inte blir styrande i praktiken. TRAST har också stora brister inom trafiksäkerhet, digitalisering, miljö och flexibilitet. Storstadskommunernas gatupolicy har ambitionen att vara mera uppdaterade men är sannolikt inte tillräckligt progressiva för att bidra till en mer omfattande omställning av gatunätet till förmån för gång, cykel och kollektivtrafik. När det gäller mindre kommuner så är praxis ofta omodern och knuten till den utdaterade nationella policyn.
Den benchmark som givit dessa stränga slutsatser tydliga är det arbete som den nordamerikanska trafikplanerarorganisationen NACTO genomfört kring guider för gatudesign. De visar en ny uppdaterad syn på stadens gator som är resultatet av ett omfattande policy- och förankringsarbete mellan städer i Nordamerika (USA och Kanada). Ska Sverige komma ikapp behövs en liknande process nationellt eller i Norden, och ska Sverige ligga före behövs mycket stora forsknings- och samverkansinsatser och ganska radikala politiska beslut givet dagens policysituation. Frågan är om inte Sverige bör ta fram en svensk gatudesignguide. Det vill säga dela VGU i två, en VU för vägar och en GU för gator. Det skulle förenkla planeringen i tätort och höja kompetens- och kvalitetskrav.
En genomgripande hållbar ändring av svensk gatupolicy och planeringspraxis kräver inte bara nya lagar, handböcker, riktlinjer och rekommendationer. Även akademin, utbildningar och forskningsprogram måste förnyas. Det kommer sannolikt leda till att hela terminologin kring trafikfrågorna i städerna måste uppdateras. Idag är exempelvis begreppet ”gata” anmärkningsvärt frånvarande i nationell policy, trots att gator utgör 10-20% av tätorters yta. Man skulle kunna påstå att ”vägar” egentligen inte hör hemma inom tätortsområden då de har för låg funktionalitet och framförallt inte fungerar för angöring av kvartersmark. Begreppet ”övergångsställe” är också något som har inbyggt en prioritering som inte hör hemma i en stadsmiljö. Om det är gående som har högsta prioritet så borde begreppet snarare vara något i stil med ”bilpassage” eller ”körpassage”. Exemplena är många fler.
Sveriges innovationsmyndighet Vinnova genomförde 2019 en analys av svensk policy inom mobilitetsområdet. Myndigheten identifierar tre ’utmaningar för omställningen till hållbar hälsosam mobilitet’, i rapporten med samma namn. ”Den första utmaningen handlar om att det finns horisontella silos i strategier från nationell, regional och kommunal nivå inom mobilitetsområdet. Det är få strategier som tar sig an mobilitet utifrån ett systemperspektiv och det är vissa områden som glöms bort (exempelvis hälsofrämjande). Den andra utmaningen handlar om gap och målkonflikter inom den offentliga förvaltningen. Analysen indikerar att det finns ett glapp mellan den kommunala och regionala nivån i förhållande till den nationella nivån. Den tredje utmaningen handlar om blind spots i FoI-aktörers strategier. Analysen pekar på att det huvudsakliga fokuset är kunskapsbyggande, teknikutveckling och testbäddar, men att det däremot är begränsat fokus på affärsmodeller, beteendeförändringar och kompetensförsörjning.” Vinnovas kritik är lika allvarlig på systemnivå som här framförts på saknivå, till exempel när det gäller sociala aspekter som folkhälsa. Vi och Vinnova konstaterar båda att det saknas grundläggande samverkan och strategiska mål inom svensk trafik- och gatupolicy.
Det kommer krävas en rejäl omarbetning av svensk trafik- och gatupolicy om nationella och kommunala mål för tillgänglighet, trygghet, miljö, klimat, folkhälsa, jämlikhet, attraktivitet, tillväxt med mera ska kunna nås. Svensk trafik- och gatupolicy behöver snarast förnyas och avspegla nationella mål och de globala trender som kommer omforma vårt resande och våra städers miljö.
Alexander Ståhle, tekn dr KTH och VD på Spacescape och Placetoplan
Photo by mauro mora on Unsplash